理性討論高官離任保障

    最近，立法會正在審議的《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案在社會上引起討論。針對社會關注的幾個問題，筆者查閱了相關法律以及其他國家或地區的法律規定，僅從法律的角度，談談自己的看法。

    保障法案與特區法律體系

    澳門回歸以來，特區逐步向法制化邁進，立法會已制訂二百多部法律，進一步完善了特區法律體系。但有關候任、離任行政長官和主要官員的保障問題仍為制度上的空白。彌補這一制度空白、制訂相關法律，是吸引社會精英加入管治團隊和為管治團隊成員提供必需生活保障的需要。在“保障法案”的一般性審議階段，出席立法會的卅一位議員中，有廿八位投了贊成票，這表明社會對該項立法的必要性是有較大共識的。

    法案是溯及到回歸以來的歷屆行政長官和主要官員，還是祇對法案生效後的行政長官、主要官員生效？筆者認爲，這是一項新的立法，如果祇適用於未來的官員，而漏下已經離任的往屆行政長官及主要官員，等於仍留有問題要進一步作法律制度上的安排，還會耗用社會資源。作為法律有溯及力和無溯及力兩種。雖然一般情況下法律不溯及既往，但在權利保護方面的則往往例外。如一九五八年，美國為解決總統卸任後窮困潦倒的問題，通過了一項離任總統保護法案，給所有離任的總統提供每年二點五萬美元退休金和工作班子、辦公地點費用以及免費通訊特權。從這個角度看，特區“保障法案”的效力涵蓋回歸以來的歷屆行政長官和主要官員，是有其道理的。

    有否雙重補償問題

    細讀目前的法案，它並不存在“雙重補償”的問題。

    公務員出身的主要官員退休待遇與離任補償並不構成雙重補償。按特區現行法律，按退休及撫恤制度或公務人員公積金制度登記的公務員，如果就職為主要官員，既可選擇繼續供款，也可選擇中止登記，或註銷登記及結算賬戶。“保障法案”考慮到這種情形，在第九條第四款明確規定，在擔任主要官員期間，特區政府為其在退休及撫恤制度或公務人員公積金制度作出供款的時間不用作計算離任補償的依據。因此，公務員出身的主要官員退休待遇與離任補償不存在“雙重保障”的問題。以行政法務司司長陳麗敏為例，雖然擔任司長十五年，但其擔任司長後，如選擇繼續在退休及撫恤制度供款，這十五年則不能作為計算離任補償的依據。坊間傳其離任時可支取上千萬元離任補償金是不實的。

    離任補償與禁止工作補償也不構成雙重補償。離任補償作為一次性補償，主要針對未依照退休及撫恤制度或公務人員公積金制度獲得保障的主要官員。屬確定委任的公務員或公職的退休人員就任主要官員的，祇能在退休保障和離任補償中作出選擇，不能重複兼收。並且，離任補償祇能在沒有違法、瀆職、違反合約精神的情況下才能獲得。這一規定參考了《公務人員公積金制度》的離職金錢補償制度，性質大致類似。而禁止工作補償，則是由於特區《對行政長官和主要官員離任的限制規定》（俗稱“過冷河”）規定，行政長官、主要官員在一定的期限內不得從事任何私人業務。這一規定限制了主要官員的就業權。根據權利、義務相對等原則，法律在限制主要官員權利、防止其離任後利用政治影響不當謀取個人利益的同時，也應給予一定的經濟補償。

    離任補償標準問題

    在法案審議的過程中，立法會第二常設委員會多數議員提出，根據法案及現行法律，公務員出身的主要官員擁有選擇繼續享有政府按退休及撫恤制度或公積金制度供款的權利、擁有返回原職的權利、享受退休或公務人員公積金待遇的權利等，而非公務員則沒有這樣的待遇。因此，有必要給予非公務員出身的主要官員適當的政策傾斜，平衡兩者權利保障的差異。這一意見為政府採納，並修改了法案的相關內容。

    社會的爭議點，主要集中在非公務員出身的主要官員離任補償標準規定爲百分之三十是否有依據。從法案的規定來看，公務員出身的主要官員離職補償計算的百分比參考了現有公務人員公積金制度中政府供款的比例，即百分之十四。這一比例社會並沒有大的爭議。澳門法律中，政府與個人供款比例常爲“二比一”，如《公務人員公積金制度》規定政府與個人供款百分比分別爲百分之十四和百分之七，八七 ／ 八九 ／ M號法令《澳門公共行政人員通則》規定，實位公務員退休制度供款為薪俸加年資獎金的百分之二十七，行政當局與個人各負百分之十八及百分之九；保安部隊軍事化人員及消防員等應付的退休補償爲百分之三十，其中行政當局及關係人各付百分之二十及百分之十。如果參考這一比例，非公務員出身的主要官員離任補償標準為百分之三十也是有一定可比性的。

    筆者認爲，政府提出“保障法案”，旨在填補特區法制的空缺，立法的總體方向是正確的，是負責任的做法。由於行政長官、主要官員離任補償制度是一項新創設的制度，其離任補償標準既可參照其他相類似法律的規定，在其他標準借鑒意義不強的情況下，也可創設新的標準，祇要大家理性討論，就會不斷擴大共識。

    關 瀾