“民間公投”確實違法

    “民間公投”違法抑或合法，需要清楚、明確地回答兩個基本問題：第一，民間有沒有行使公投的權力？如果沒有公投的權力，自然不可以作出公投的行為，反之亦然。第二，民間沒有公投的權力而作出公投的行為，究竟是違法抑或合法？

    民間沒有公投權力

    公投是一項非常嚴肅的、具有特定政治和法律含義的憲制性安排，世界上絕大多數實行公投制度的國家都把公投制度納入憲政和法治的軌道，由國家主權機關通過憲法、憲制性法律或其他法律對公投權力的行使，包括公投發起的主體、條件、範圍、方式、議題設定、過程監控、結果認定等各項程序進行嚴格的規範，防止公投制度的濫用以及可能引發的“副作用”。

    我國是一個單一制的國家，在單一制的國家結構下，創制公投制度的權力屬於中央，地方並無公投制度的創制權。澳門特區作為中華人民共和國的一個地方行政區域，不是一個獨立的政治實體，無權創制公投制度。澳門特區雖然享有高度自治權，但高度自治不等於“完全自治”，澳門特區的高度自治權來源於中央的授權，公投超出了高度自治權的範圍。

    衆所周知，對公權力的行使適用“法無授權不可為”的原則，即公權力的行使必須得到法律的明確授權，沒有獲得法律的授權就不能任意行使公權力。舉例，澳門基本法第六十七條規定，立法會是澳門特區的立法機關，即基本法將立法權授予立法會，只有立法會才享有制訂法律的權力，沒有得到基本法授權的其他組織和個人，則不能行使立法權。任何民間團體或個人都無權自行起草、制訂“法律”，將該“法律”在全澳門實施，並強迫所有的澳門居民接受並遵守。顯然，公投作為一項公權力，在沒有獲得中央和基本法明確授權的情況下，不僅特區的公權力機關不能享有，民間團體就更加不能享有了。

    “公投不違法”荒謬

    既然民間沒有公投的權力，理所當然民間不能做出公投的行為。關於這一點就是提出所謂“特首選舉民間公投”的團體或者為此辯護的人也十分清楚，承認這項活動只是一項民意調查或民意表達活動。澳門終審法院日前作出的關於“第九十五／二○一四號案——有關集會及示威權的上訴”的裁定證明了這一點，終審法院在裁定中指出，“意圖通過‘民間公投’做到，並且實際上可以做到的，只不過是一項民意調查”，“即便是活動的發起者自己也將活動定性為一種民意調查”。所以，根本上從頭到尾，那三個團體的相關人士，都完全沒有能力維護其“公投（包括民間公投）不違法”的荒謬觀點，實則上只能得出“民意調查”不違法這唯一結果。

    正如上述，澳門民間沒有公投的權力。那麼，在沒有公投權力的情況下可以做出公投的行為嗎？如果做出公投行為是違法還是合法呢？在法治社會，一項行使公權力的行為，如果沒有獲得法律的明確授權，沒有明確的法律依據，就意味着其在實質上已經受到了法律的排除或禁止，行使這項公權力的行為一定是違法。

    任何形式均屬違法

    現在，分析一下民間公投的主張。在這裡“民間團體”是舉行公投的主體，“公投”是民間團體試圖做出的行為。民間公投就是指由民間團體舉行的公投活動。法治社會判斷合法或違法，是指一個具體的行為是否符合法律的規定，是否會對社會造成有利或有害的結果。因此，必須從行為及其所產生的社會後果意義上判斷合法或違法。反覆自我宣稱“民間公投”不違法的人士實際上都無法論證“民間公投”的行為不違法，只是論證了在“民間公投”口號下的“民意調查”行為不違法。我們應該明確，違法是指有關主體因違反法律的規定，致使法律所保護的社會關係和社會秩序受到破壞依法應承擔法律責任的行為。我們判斷某個主體是否違法，判斷的標準是要看其行為是否符合違法的構成要件，而不是看其使用甚麼樣的名稱或旗號。

    同樣地，我們判斷民間公投是否違法，關鍵要看民間團體是否舉行了法律意義上的公投行為，是否產生了法定的效力並用以強行約束中央和特區。如果民間團體的行為符合公投的要件，那麼即使其沒有打着公投的旗號，法律也應當依照公投的行為依法對其追究法律責任。而如果民間團體舉行的活動本質上只是民意調查的行為，只是借用了“公投”的名號，那法律當然不會將其當成實質上的公投行為。

    但我們必須注意的是，既然是民意調查的行為，就不應該使用憲法和法律意義上的“公投”名義，且應該遵守民意調查的相關規範。例如本澳《行政長官選舉法》第五十三條（民意測驗結果的公佈）規定，“由競選活動開始至選舉日翌日為止，有關候選人的民意測驗或調查的結果，一律禁止公佈”。對於法律上的風險，所謂“民間公投”的主辦團體是十分清楚的。在終審法院作出裁定之後，主辦團體就宣佈，由於其問卷的第二道問題可能會被視為對候選人態度的民意測驗，而抵觸《行政長官選舉法》的相關條文，所以關於這道問題的投票結果要延遲到九月二日（即選舉日翌日之後）公佈。

    打着幌子魚目混珠

    與其在法律上的小心翼翼不同，在政治上主辦團體卻十分大膽和過分。其一方面承認所謂“民間公投”只是一項民意調查或民意表達活動，不具備任何的法律效力，用以規避可能引起的法律後果；另一方面卻堅持使用“公投”的名號，希望以一場“假公投”去賺取真公投所帶來的政治和社會效果。這種打着“公投”的幌子“魚目混珠”、“掛羊頭賣狗肉”的作法，很難不讓人懷疑主辦團體“政治作秀”、“自抬身價”、企圖混淆視聽的不良用心。主辦團體操弄這種充滿欺騙性的行為，除了產生名稱上魚目混珠的惡劣效果外，其在操作手法上也極力模仿公投制度，這就很有可能誤導本澳居民，使大家對中央權力的權威性、對澳門特區這地方行政區域的法律地位和應承擔的責任、對特區高度自治權來源於中央授權的性質等，都可能產生誤導、誤斷，從而對中央與澳門特區的密切關係造成破壞。試想想，如果本澳各個團體都“有樣學樣”，我們將如何維護澳門基本法的權威？我們將如何依法治澳呢？我們將如何更好利用“一國兩制” 的制度優勢，利用內地和澳門的密切關係，為我們自己澳門居民創造更多的福祉？這實在值得我們每一個澳門人好好深思。

    （小題為編輯所加）

    林  之