澳門需要幾個賭牌？

    在賭牌到期後，澳門需要發幾個賭牌，是政府在即將到來的博彩中期檢討中需要回答的問題，也關乎澳門博彩管理體制是否需要改變的關鍵問題之一。

    從目前社會反應看，最謹慎的回答，是維持現有六個賭牌不變；稍微進取的，是在現有六個賭牌基礎上增一、兩個賭牌；更加進取的，是政府不應再限制賭牌的最大數量，賭牌數量多少由市場決定。究竟哪一種路向較優勝？本文試分析三種選擇的優缺點。

    一、維持六個賭牌不變

    此方案的明顯優點是較有利於保持博彩市場穩定。由於不需改變甚麼，易被社會各界接受，政府承受的壓力也較低。但若選擇這個方案，需要解決以下兩個法律問題：

    兩法律問題需解決

    第一，採用甚麼方式批出下一期賭牌？按現行法律規定，政府須公開競投後才能批出賭牌。若啟動這一程式，但最後雀屏中選的仍是現有六家博彩公司，則這一程式不過是走過場，既浪費資源，又對其他參與投標者不公平，還會引起社會對政府的負面評價。但若繞過這一程式，由政府徑直批出賭牌或直接與現有博彩公司完成賭牌續約，顯然不符合法律規定。

    政府在公開競投的程式中可以不完全走過場，以這一程式淘汰現有的一、兩家公司（考慮到澳門博彩市場和社會穩定，大規模淘汰現有博彩公司可能性不大），但淘汰後的工作對政府而言卻較棘手。

    按照現行法律規定，博彩公司終止營業後，需把賭場交還給政府，酒店等設施則無需交還。被淘汰的博彩公司面臨兩個選擇：其一，交還賭場經營權，保留酒店等其他設施的經營權。但新中標的博彩公司在經營上將面臨很大掣肘，因賭場與酒店等設施基本共處一個大建築物，互相連接，很難想像新公司只經營賭場而不經營其他設施。此外，新舊公司在一個屋簷下經營，難免產生許多日常管理的衝突。

    換新公司震動市場

    其二，被淘汰的博彩公司把賭場之外的酒店等其他設施出售給政府或新公司，完全撤離澳門。若是這種情況，一方面，政府或新公司恐怕需為購買酒店等設施支付較高的代價；另一方面，新舊公司的變動，也有很大機會引起博彩、僱傭等市場的震動，且新公司經營效果還不得而知。故換一家公司在原有設施上經營，如非出於公司或市場自身需要，對政府及社會而言未必是聰明、有效率的選擇。

    第二，現有的正牌、副牌問題如何解決？澳門法律明文規定賭牌最多不超過三個，但實際市場上有六個賭牌，即三個正牌加三個副牌。

    修正賭牌批給制度

    首先，賭牌轉批給實際上於法無據。有關政府部門雖以批給合同為依據，但相關條款本身沒有法律條文的支撐，轉批給的合法性終究有問題。其次，只有澳門政府才擁有博彩經營權，故賭牌理應由政府批出，若由博彩公司轉批給，並收取費用，邏輯上講不通。最後，如果正牌公司有一天退出市場，副牌公司繼續經營，其存在的合法性必然受到挑戰。因此，應當借賭牌續約之機，解決這一尷尬問題。但若修訂現行法律，把賭牌數量規定為最多六個，並通過公開競投程式給予副牌公司名份，又同樣產生上述“走過場、假競投”的問題。

    現行博彩批給制度的主要缺點之一，是不能為未來的博彩市場提供足夠競爭。就澳門市場而言，競爭還不是一個大問題，因博彩還處上升期，各公司仍在競相建設新賭場和非博彩娛樂設施。但數年後，各博彩公司在路氹城的建設項目基本完成，意味着在其後相當長的時間內不能為顧客提供新的賭場和新的刺激，博彩市場對顧客吸引力將降低。倘在澳門吸引力下降的同時，臨近地區出現重量級競爭對手（十年以後的國際博彩市場及內地政府的政策，誰保證無變化？），澳門博彩市場將可能受到極大挑戰，如今的榮景甚至可能一去不復返。

    續有新場可保競爭

    澳門博彩續約須着眼於未來，着眼於長遠。從這個角度看，維持現有博彩業格局和博彩管理體制不變，由於不能為市場提供持久的新鮮感和競爭，不一定是好的選擇。

    二、在現有基礎上增一、兩個賭牌

    此方案的主要好處體現在以下幾個方面：第一，不必對博彩管理體制進行大改革，除增加賭牌數量，一切可照舊。第二，在保持博彩市場穩定的基礎上，令市場在二○年後的數年內仍有新賭場建成，保持澳門一定競爭性。第三，一定程度解決前述選擇中可能出現的“走過場、假競投”問題，緩解社會對政府的壓力。

    第四，如果新增加的賭牌可分配給本地、香港或內地資本，則可保持博彩市場上資本來源的多樣性和平衡性。但這種選擇沒有從根本上解決現有博彩體制競爭不足的問題。它其實是一種拖延戰術，如澳門可確定維持長期的地區性壟斷地位，此方案不失為一種選擇。

    加快建設休閒城市

    但在虎視眈眈的國際競爭對手面前，澳門還有多少時間閒庭信步？澳門必須有緊迫感，抓住博彩市場地區性壟斷的有利時機，利用博彩業為槓桿，把澳門建設成博彩業與其他非博彩休閒娛樂業並重的城市。在面對強有力的博彩競爭對手時，才不至於陷入萬劫不復之地。然而，無論是維持現有博彩格局，還是對現有博彩管理體制的小修小補，都難以為澳門長遠穩定發展提供制度支撐。

    三、賭牌數量由市場決定

    該選擇的一個突出優點，是可始終保持博彩市場的競爭。因在這體制下，不斷有新的公司進入市場，為顧客提供有新鮮感的博彩服務。對於已在澳門博彩市場經營的公司而言，時刻面臨被淘汰的壓力，也須想方設法改進服務，吸引顧客。

    博彩產品具同質性

    另外一個突出優點，是有利促進經濟多元化。博彩業的競爭是經濟多元化的強有力推手。博彩經營者必須另闢蹊徑，發展博彩服務之外的其他產品或服務，增強自己對顧客的吸引力。這對於吸引中場顧客而言，尤其如此。

    威尼斯人的中場博彩為甚麼處領先地位？很大程度上是因它不僅有博彩，且有購物等其他活動。外地旅遊團甚至已把其作為一個旅遊景點。即使是貴賓客，除博彩之外的其他形式的享受與娛樂，也是他們選擇賭場的重要因素。所以，博彩產品具有同質性這一特殊性質，決定博彩企業在存在競爭的狀態下，必然走經濟多元化之路。

    競爭機制促進發展

    除拉斯維加斯，澳門博彩業自身的發展也說明這一道理。賭權開放前，娛樂場就是單一的娛樂場，沒有甚麼非博彩元素。賭權開放後，博彩市場開始有競爭，博彩公司也開始大建豪華酒店、購物中心、衝浪沙灘、會展廳、水舞間。這其中自然有政府要求的因素，但即使沒有政府的要求，假以時日，他們也會走到這條路上來。

    這一體制面臨的一個突出問題是：澳門如何為衆多博彩企業興建賭場提供充足的土地資源？一方面，儘管土地資源短缺，但仍可使用填海、更有效率的城市規劃及舊樓翻新等手段解決博彩用地的問題。另一方面，不限制賭牌數量，但政府可設定進入市場的條件，故並不意味着將出現不可控制的博企數量爆炸。市場需求本身及供應能力均有限，讓市場本身決定賭牌的數量。

    鼓勵博企帶動多元

    賭牌數量由市場決定，短期內意味着博彩業將可能進一步擴張，對民生或帶來一些影響，例如住房價格進一步提高、交通更加擁擠、消費品價格進一步上升等。對與博彩無關的行業而言，在目前較嚴格的外僱政策下，可能會進一步擠壓其成長空間。但換個角度想，在澳門既定的土地、人力資源和基礎前提下，即使博彩業不進一步擴張，培養一個有國際競爭力的行業也並不容易。

    澳門多年來一直強調並推動經濟多元化，但迄今前景仍不樂觀。因此，正確的路向是，政府進一步鼓勵博彩業的發展，促進由博彩業帶動的經濟多元化，同時採取措施讓居民享受到更多博彩業發展果實，切實解決民生問題，爭取他們支持發展博彩業。

    塑造賭業健康形象

    博彩業進一步擴大，可能引起內地政府及居民的憂慮。但內地政府及居民真正憂慮的是博彩業發展的負面效應如資本外流、問題賭徒等，而非博彩業擴大本身。為爭取內地政府及居民最大限度的支持，澳門政府需下大力氣解決好博彩業帶來的問題。

    首先，採取切實措施加強監管博彩業，進一步改善博彩業形象，即使嚴格的監管措施短期內影響澳門博彩收入亦在所不惜。如果博彩業不能展示陽光、健康的形象，難獲內地政府毫無保留的長期穩定支持。其次，鼓勵本地博企與內地政府、企業的合作，爭取博彩業的發展可對內地至少珠三角地區起到一定輻射、帶動作用。再次，博彩市場可考慮對內地資本開放。最後，進一步改善投資環境及起到博企與內地橋樑的作用，爭取讓博彩企業把賺到的錢繼續在澳門或內地投資。

    握地區壟斷性機遇

    澳門博彩之所以可發展，是因具有地區壟斷性。地區壟斷地位是澳門發展的機遇所在。如澳門有朝一日喪失壟斷地位，博彩市場對投資者的吸引力必然大降。故澳門應當抓緊有利時機，放手發展博彩業，吸引各地資本，並以博彩業為槓桿，撬動非博彩娛樂休閒行業的發展。假以時日，澳門定可像拉斯維加斯那樣成為世界的旅遊休閒娛樂中心之一。

    澳門如果不抓住博彩地區性壟斷的機遇，完成從博彩中心到休閒娛樂中心的轉型，當博彩方面的國際競爭對手越來越多，澳門前景就像現在的大西洋城，江河日下。大西洋城之所以沒有發展成一個像拉斯維加斯那樣的休閒娛樂中心，一個很重要的原因是其地區壟斷時間較短。

    大西洋城前車可鑑

    大西洋城從七○年代末博彩合法化，到九○年代周圍的競爭對手崛起，只有不到二十年。這二十年內，政府過份干預博彩業的經營，投資者受到很多牽制。故大西洋城還沒有來得及轉型，其周圍的賭場就蓬勃發展起來，別說休閒娛樂中心，即使博彩中心也無法維持。新澤西政府出台許多優惠政策，亦難挽狂瀾於既倒。澳門應避免步大西洋城後塵。

    本次賭牌續期還有五年多，澳門確需利用這段時間認真檢討博彩業，總結經驗與教訓，為下一階段及澳門長遠發展選擇良好制度，把澳門從一個較多依賴外部因素的地區性博彩中心，打造成具有自身成長動力的世界旅遊休閒娛樂之都。

    澳門理工學院   王長斌