反思港財政預算案

    ——審慎理財VS墨守成規

    香港特區政府財政司司長曾俊華在上月廿六日公佈一四至一五年度的財政預算案。民意調查顯示這份預算案，是在過去十年間最不受歡迎的預算案。在公佈預算案後的記者招待會及當晚的記者論壇，重點似乎均集中於：一、政府大幅削減一次性特別是為中產而設的紓困措施，是否意味着特區政府的長遠規劃是意圖把中產置之不顧；二、政府是否真的會在可預計將來面臨結構性財赤，或財爺只不過是存心靠嚇；三、財爺與特首兩人看似各有不同理財概念，前者重點傾向儲蓄，後者則着意於花費。

    審慎理財量入為出

    這篇文章的目的並不是批評或捍衛此份預算案，只是期望讀者對財爺上述三點的回應加以思考。

    他指出一次性的紓困措施，是在經濟低迷時，為刺激經濟增長而推出。現在經濟既已好轉，措施作用亦相對減少，故是時候削減這些開支。一如美國縮小購買國債的規模。財爺強調一次性紓困措施開支減少，但用於社會福利等的經常性開支卻相對地增加。

    關於結構性財赤的問題，財爺指出他只不過是遵從基本法第107條“審慎理財”的指引，正是為了審慎理財，他不希望公共開支增幅超過稅收增幅。換句話說，必須量入為出。

    最後，關於財爺與特首看似各有不同理財概念這一點，財爺反覆強調雖然他有責任遵從基本法審慎理財的指引，但在對特首施政報告中增加基層開支這一方面，他已盡量在預算案中在兩者之間作出平衡。

    肩負照顧弱勢社責

    或許，在此時刻，有需要反思預算案的真正理念。一個負責任的政府，並無職責把稅收款項全數歸還給予它的人民。近期在《南華早報》的一篇報道，描述一個已婚並有兩個孩子的香港男子，雖然月入十萬港元，卻仍抱怨政府削減差餉補助。這樣的報道，真的令人心痛。

    政府的責任在於衡量需要徵收多少稅收，以便應付個人不會及不可能支付的項目。例如警隊、消防、福利、免費醫療、教育、失業金、有利大眾但昂貴的基建項目，以及維繫一個公平專業的司法制度等的開支，這樣的例子多不勝數。政府還需要顯示出所有稅收款項均在負責任及合理情況下用掉。這正是一份預算案的真正理念──以充分透明的形式，讓人民知道政府小心衡量需徵收多少稅收，並以社會 / 國家的宏觀角度、現時經濟狀況及長遠發展目標為考慮因素，決定每一範疇應分配得到的款項數目。

    以此作為標準，港府應定期發佈環球經濟發展同樣成熟國家的相關數據，予市民參考及比較，令市民較容易了解政府的理財政策。另外，香港既擁有一個發展成熟的經濟模式，故亦應擁有較高度的“社會良知”，負起更有效地照顧弱勢社群的社會責任。值得注意的是，因為香港不用像國家般支付龐大的國防開支，故理論上，應在公共開支中給予社會福利、醫療衛生及教育等照顧弱勢社群方面的款項比例，與國家相比更為寬裕。

    充沛盈餘難辯審慎

    參照一四至一五年度財政預算案，香港在公共開支中給予社會福利、醫療衛生、及教育這三方面的款項比例，分別各佔公共開支15%、14%、及18%，這些開支則各佔整體稅收的14%、13%、17.5%。這些百分比，若與經濟發展同樣成熟國家如新加坡、英國、及瑞士相比，結果會如何？若香港的數據與這些國家相比，不相伯仲或更好，那麼，香港的預算案理應被視為可以接受；但若香港的數據被比下去，港府則有責任解說及闡釋公共開支為甚麼制訂在這被視為較低的水平。這時，或不可再拿着“審慎理財”作為令人滿意的藉口，尤其香港近年一直擁有充沛的財政盈餘。

    就算香港在上述數據中，相比之下看來不弱，港府在捍衛預算案時，仍然需要面對另一難題——如何辯解需要擁有在不少港人眼中認為如此龐大的財政盈餘。雖然港府是環球最富有的政府之一，但仍以審慎理財為由，不斷推出平衡及有財政盈餘的預算案，難免予大部分香港市民一個不體恤民情的形象。不要忘記，審慎理財說到底並不是把盈餘不斷積聚，“有入冇出”。港府須清楚說明財政盈餘將在甚麼樣的環境下使用，及以現時財政盈餘的水平，為甚麼還需繼續不斷累積。

    另外，如果港府願意匯集及發佈經濟發展同樣成熟國家的相關數據作比較，相信有助理解政府在財政盈餘的處理手法，是否過於保守。這帶出財爺在今年預算案中提出成立一個“未來基金”的需要。

    提設未來基金需要

    如果本屆或未來政府同意決定成立這樣基金，他們有責任解答以下的問題：一、政府現時已有787億元（港元，下同）的基本工程儲備基金、2,200億元的土地基金、以及6,370億元的額外儲備放在外匯基金之際，是否還有成立另一個“基金”的需要？二、所謂“未來基金”的用途是甚麼？三、在甚麼樣的環境／情況下、或在怎樣的條件下，政府才會動用這筆“未來基金”？四、政府將如何向這“未來基金”撥款，是否只會在真的有財政盈餘時撥款？又或是純為撥款而撥款的掩眼法，來為持續制訂出有盈餘的預算案，壓抑／削減公共開支、引進新稅收、或增加現有稅收？

    港府堅守龐大的財政盈餘，肯定是為應付未來預期的結構性財赤有關。相信香港沒有人願見香港這城市一如歐洲很多國家在過去數年般陷入債務危機，這些國家因政府過度借貸，以及公眾開支不能量入為出，導致債務泡沫形成。在債務泡沫爆破後，無奈大幅增加稅收、大幅削減公共服務，同時失業人數亦大幅飆升，形成惡性循環。亦因如此，世界許多有作為的政府，都奉行審慎理財的原則，相信財爺只是在履行他應盡的責任，不斷提醒市民無限制揮霍的惡果。

    不過，與此相比，前述的歐洲國家，卻未曾擁有過如港府般的龐大財政盈餘，與及充沛的稅制基礎，且港府的政府債務可說是微不足道。在“長遠財政計劃工作小組”給予財爺的報告中，因人口老化問題影響，醫療衛生、及社會福利的開支將增加，但薪俸稅收入則相對減少的推論，相信大致正確。不過，教育開支是否同樣增加？如果人口老化，社會對小學、及中學教育的需求，正常來說，應相對減少。

    中產向下流動趨增

    至於基建項目支出，“長遠財政計劃工作小組”預測在四一年將增長至GDP的7.2%，或根據《南華早報》估計，四一年GDP的7.2%，相當於一三年的5,150億港元。政府可考慮用BOT(Build Operate Transfer)形式引入私人企業承擔某些具有投資價值的基建項目。另外，更加基本的問題是，這些基建支出包括些甚麼項目？屆時香港國際機場的第三條跑道應已完工，港珠澳大橋、高鐵及沙中線亦應已建成，那麼，還有甚麼工程／項目需要大灑金錢？另外，前述已完成項目的經濟效益又有否計算在內？

    最後，值得一提的是，沒有任何政府可以有足夠的資源或財力用以長期照顧及滿足它所有人民的要求。一份財政預算案只不過是一堆數字，預算案背後的理據及邏輯才是至為重要。在一個貧窮人口不斷增加的社會，隨着全球經濟一體化的步伐不斷加深，及科技發展不斷加快，社會的流動性不斷萎縮，中產階級向下流動的比率遠大過向上流動的機會，故不論是一個城市或一個國家的政府，尤其是當他們的財政有盈餘時，不單只需要顯示出對人民的需求越加敏銳，還需要對公眾顯示出稅項的收入是適當及合理地用於普羅大眾的身上。

    鍾立雄暨經濟研究小組