租金管制的經濟後果

    澳門立法會近日通過提案《修改民法典不動產租賃法律制度》，將設立租金調整法定機制。根據這個制度，今後每年租金調整或將由政府公佈上限，市場租金調整幅度不得超越（提案建議房地產租金升幅不得超過行政長官核准的調整系數）。此舉旨在解決最近幾年隨着物業價値飆升，住宅和商舖業主大幅加租對居民和中小企業造成的困擾。但問題是，租金管制能否達到預期的目的？這背後的道理是甚麼？租金管制有沒有成功的先例？在租房這個市場上，政府能夠做甚麼？政府和市場的邊界在哪裡？

    租金水平供求決定

    租金是使用房屋的代價（價格），它是在市場中形成的，由供求關係決定。澳門土地面積有限，住宅和商舖的供給難以大幅增加，隨着澳門經濟的發展，對住宅和商舖的租賃需求大幅增加。給定這樣的供求關係，租金大幅上漲在所必然。任何商品的價格都沒有一個令所有人都滿意的水平，如果非要確定一個“合理”的價格，那麼市場供求決定的均衡價格是一個標準，因為它是所有市場參與人共同決定的，均衡價格凝聚了所有市場參與人的偏好和成本等信息，在一定意義上，這個價格是客觀的。在均衡價格下，可能有人買不起，但是買得起而又願意買的人都可以買得到，不會出現資源的浪費，也不會帶來效率損失。價高者得是最有效率配置並使用稀缺資源的方法。這是基本的經濟學原理，已經證明了的。

    管制租金適得其反

    在供給無法顯著增加的情況下，價格飆升是因為需求飆升，需求大增是因，價格飆升是果，不改變需求而強行壓制價格，不但於事無補，反而適得其反。如果需求“無罪”，那麼價格亦“無罪”。在市場經濟中，政府是獨立的第三方，政府要維護的全社會利益，而不是買賣中的某一方。    如果市場供求使得租金需要大幅上漲，政府為了維護租客而強行壓制租金的上漲，這毫無疑問會傷害業主的利益。強行壓制租金無助於緩解資源的稀缺，改變不了供求，反而扭曲了市場價格，帶來整個社會福利的損失。部分業主可能因為房租受到管制而減少物業的供給，或者採用變相加價的辦法來“索取”損失的租金。這裡的邏輯很簡單，如果需求是“無罪”的，那麼你想降低價格，只能增加供給，供給增加了，價格自然應聲而落。租金管制也不見得對租客有利，因為如果不能增加供給，而去壓制價格，那麼名義價格可以被控制住，但租客支付的實際代價絲毫不會減少。排隊輪購、托關係、走後門、給小費等非市場的競爭手段就會出現，徒增社會成本。

    租金管制失敗先例

    二戰期間，紐約市施行了租金管制，作為一項應急措施，目的是確保窮人能夠租得起房，不至於流離失所。根據蘭德公司（Rand Company）的統計，從一九四三年紐約市政府施行房租管制開始，政府規定房租每年漲幅不得超過百分之二，房東對出租房的維護成本平均每年卻要上漲百分之六。於是，苦不堪言的房東不約而同地減少了對出租房屋的維護，甚至把一套公寓分隔成幾個部分來出租。紐約市施行的房租管制本意是幫助窮人租上房子，可這項政策產生了很多副作用，造成了可出租的公寓短缺。原因很簡單，房東沒有積極性出租房屋，更沒有積極性維護房子。儘管美國政府對低租金住房施行了大規模的資助計劃，但房源供給依然有限，有些人不得不花費一年甚至更長的時間來尋求房子。於是一些急需住房的人便通過暗中給房東行賄來獲得租房的機會，使得租金管制名存實亡——紐約市的公寓受到租金管制之後，那裡的房東常常要求租戶從他們那裡購買家具（變相索賄）。在租金管制之下，那些租到房子的“幸運兒”而不得不忍受糟糕的居住狀況（業主無積極性維護房子）。

    租金管制是對市場均衡價格的扭曲，它非但無助於減少資源的稀缺，反而加劇稀缺，導致浪費。這樣的例子不勝枚舉。一九○六年，美國舊金山發生了地震並引發了大火，舊金山的住房設施在三天內損毀過半。然而，災後發行的第一期《舊金山紀事報》(San Francisco Chronicle)並沒有關於住房短缺的報道。事實上，在報紙的分類廣吿中，房屋或公寓的出租廣吿有六十四個，公寓或房屋的需求廣吿只有五個。當然，這段時間的住宿價格急劇上升。然而，到了一九四六年，舊金山卻遭受了全國戰後的住房短缺之苦。一九四六年伊始，五天裡報紙上房屋或公寓出租的廣吿只有五個，租房者登的求租廣吿卻有一百五十多個。這是因為一九○六年的大災難後，政府沒有試圖實施租金管制。但在一九四六年，租金被政府凍結在市場均衡的價格之下，導致需求量遠遠超過供給量（短缺）。實際上，一九四六年之前的戰爭期間，住房供給根本沒有減少，但貨幣收入增加、戰後軍人復員以及家庭數目增長導致住房需求上升。租金被凍結，短缺也就接踵而至。

    政府該懲治“租霸”

    在租房這個話題上，“租霸”具有完全不同的性質。“租霸”指的是職業租客，租用不動產不交租、又不遷走，毫無疑問侵犯了業主的利益，是租客違反了合同的條款，理應受到法律的懲罰。如果租客拒不繳納房租，又不主動搬出，法律應該保護合同受害一方的權益。在通知無效的情況下，強行將租客遷出。“租霸”之所以會出現，是因為法律先入為主保護了租客，因為一旦“租霸”出現，訴訟的司法程序極其冗長而繁複，業主在金錢、時間和精力等方面付出巨大的代價，曠日持久。這樣的法律使得“租霸”有恃無恐。

    法律保護的是公平和正義，保障的是合同的執行，哪一方違反了合同，法律就應該保護受害者的利益。“租霸”的產生，說明澳門的法律對業主保障不足。一旦租客拖欠租金，業主便無可奈何。欠債還錢、租房付租，天經地義，應該是一種不言自明的文化，而文化是制度的產物。澳門出現“租霸”現象，根本原因是因為當前的《民法典》所規範的租賃制度，對於出租人和承租人的權益保障不對等，嚴重失衡，使得租客違約的成本很小，很難受到有效的懲罰。合同的雙方無所謂弱者和強者，合同一旦在互相同意的基礎上達成，遵守合同，雙方受益；一旦違約，只有違約方和受害方，法律就要為受害方討回公道。這是在租房這個市場上，政府應該着力解決的問題。過度保護租客，就會出現“租霸”；正如過度保護病人，就會出現“醫鬧”，甚至催生“職業醫鬧”。

    政府市場邊界在哪？

    在市場經濟條件下，政府不是無所作為，是“有所為、有所不為”。政府最大的職責是保護私人產權、保障市場交易秩序、維護法治，市場活動是微觀經濟行為，政府干預市場則必須愼之又愼。老子說：“治大國若烹小鮮”，這是眞正的智慧。“小鮮”者，小魚小蝦也。烹煎小魚小蝦不能多加翻動，否則將破碎不堪。治理國家或地區經濟也是一樣，也應該盡量順其自然，減少扭曲，特別是價格的扭曲。司馬遷在《貨殖列傳》中也指出：“善者因之，其次利導之，其次敎誨之，其次整齊之，最下者與之爭。”這句話的意思是說，一個政府，對人民最好的做法是順其自然，讓人們通過追求自己的利益獲得財富，獲得幸福。其次是因勢利導，進行利益導向使他們做得更好，再其次是敎育，再其次是制訂規章，限制他們的發展，最糟糕的做法是“與民爭利”，這是最下等的做法。老子說，“太上，不知有之；……悠兮貴其言”；孫子說，“善戰者，無赫赫之功”；扁鵲說，“善醫者，無煌煌之名。”道理也在這裡。這些都是古老的智慧，流傳到今天，必有其道理。

    總結

    在思考或者評價一項政策的效果時，必須理性思考，必須擺事實、講道理，經驗證據和邏輯分析相結合。不能以感覺代替事實，也不能以直覺判斷代替邏輯推理。直覺和感情對我們理解現象是重要的，但是僅有感情和直覺是不夠的。如果沒有嚴謹的邏輯分析，僅靠直覺和感情得到的結論往往是錯誤的。除了上面提到的租金管制的案例，還可以舉出一些現實生活中的案例。比如，直覺可能吿訴我們，提升最低工資可以幫助工人，但實際情況是過高的最低工資只會推高失業，反而不利於低技能的工人。

    孟子說：“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”這是中國政治哲學的中心。意思是，光有善心，光有仁慈，是不夠的，還必須有方法和智慧，所以中國儒家主張仁、智、勇三者並重。善意的初衷是重要的，但更重要的是良好的結果。政策制訂者應該特別愼重，避免以善因而得惡果。否則，一旦適得其反，後果嚴重，代價巨大，“雖曰愛之，其實害之；雖曰憂之，其實仇之”。

    趙世勇（澳門科技大學商學院副敎授）