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以實事求是態度解決新《土地法》所存問題
2016-10-25 05:23
較早前在圍繞著新《土地法》中不夠完善的規範所進行的爭論中，有人說，既然是新《土地法》存在著轉載問題，為何在立法的過程中沒有提出？澳門律師公會會長華年達在新司法年度開幕典禮上的講話，就以權威性的身份和場域莊重地做出了回答：律師公會在立法起草階段發出的意見書中，澳門律師公會已經提醒大家注意草案中提出的激進解決方案所可能會引起的對第三人的損害。顯然，這一抽象表達的觀點並非是為了維護某一個人，而是為了維護對法律制度的信賴及保護其完整性。這就充分證明，律師公會是曾就新《土地法》法案中的過激條文內容，提出過警告的。
而在去年立法會的一次答問大會上，也曾有幾位議員發言時指出，在審議新《土地法》法案的過程中，他們就已經發現到相關規範的欠妥適性，並向到立法會列席會議的政府代表提出。而政府代表則回應說，政府將會有辦法解決這些問題，該法律通過後，政府將會就此類問題，進行適應性的補救，包括提出補充性的增訂等。當時他們懷抱相信政府的良好意願，就不再堅持下去。但詎料新《土地法》通過及頒布實施後，政府並沒有兌現這個諾言，從而鑄成重大錯誤。正因為如此，就在那次被媒體喻為「訴苦大會」的立法會答問大會上，有資深的法律界議員激憤地高呼「我們被政府『呃咗』了」！凡是有收看過這個電視鏡頭的人們，相信都會感到震撼，印象深刻，記憶猶新。
既然新《土地法》法案當時就被發現存在著這些「致命性」的問題，為何卻又獲得一致通過，包括那些曾經指出其存在問題的議員，都在表決時舉了手呢？——實際上，這也正是堅持反對修訂新《土地法》觀點的人士所持的重要理由之一。其實，就在那個「訴苦大會」上，前述議員已經道出原因：其一、是為了避免讓新《土地法》法案成為「廢案」。當時是第四屆立法會最後一個會期的最後階段，倘未能趕及在該屆立法會屆期結束前完成立法，就將成為「廢案」。而按規定，新一屆立法會開議後，就需重頭來過，此前的勞動都將白費。不但是費時失事，而且也無法及時地為當時的社會所需服務。而且，當時與新《土地法》面臨同樣情況的，還有《城市規劃法》和《文化遺產保護法》，這三個法案都是在此種狀態下，幾乎是以「包裹式」地匆忙通過的。由於政府代表已經承諾，新《土地法》通過後，政府將會對其不足之處進行補救，因而這些曾經有過異議的議員，為大局著想，也就不再糾纏，當然更是出於相信政府代表，而在表決時舉了手。
其二、在新《土地法》通過後不久，當時的政府代表尚未來得及兌現其諾言，可能連他們都想不到，在特區政府換屆時，未能得到續任。既然已經離開原職，「不在其位不謀其政」，也就無需對自己曾經做出的諾言負責。這就是曾經提出過異議的議員激動地說「被政府『呃咗』」的背景。儘管這個形容詞不一定準確，可能政府代表在當時並沒有存心欺騙議員，但後來出於連他自己的政治生涯也掌控不到的原因，而未能兌現自己的諾言。這就「賴」下一泡「蘇州屎」，而且還臭氣熏天，造成目前的「政治司法化」的僵局，而且還有可能會撕裂建制派，及華年達大律師所指的嚇怕外來投資者的宭境。
正因為是政府代表曾經做出過相關承諾，因而唐曉晴議員提出的法案，是解釋性而不是修改法案。因此，他拒絕將之提請行政長官崔世安，而是徑交立法會主席。他之所以採取這種方式，估計這是出於兩個考量，一是避免已經深受新《土地法》之困的行政長官崔世安，再背負一道「為奸商效勞」的「罵名」，尤其是在當時圍繞著新《土地法》的社會氛圍極為激動炙熱的的情況下。二是既然是反對派議員和部分建制派議員堅持不能修訂新《土地法》，就只能是「遇到紅燈繞道走」，以政府代表曾經做出的諾言為依據，要求對新《土地法》相關規範的立法原意做出解釋，其實是要代為政府代表兌現其諾言。
作為澳門大學法學院副院長和官委議員的唐曉晴議員的這個手法，初步達成其「謀劃原意」，就是迫使立法會主席決定，由立法會的法律顧問翻聽新《土地法》立法過程中錄音帶。下一步，就是倘若確定存在著政府代表當初做出的諾言，立法會就應該以此為新《土地法》的立法原意，補強相關條文內容。根據該立法原意修改新《土地法》的相關條文也好，另立一個落實兌現該諾言的法律解釋也好。總之一句話，應當在批給土地的行政領域上，將曾經完全剝奪的行政裁量權，交還給行政長官；當然，也應有相應的機制，監督及制約行政長官的這一行政裁量權。
立法會日前出版了新《土地法》的法律彙整本，有曾經參與過新《土地法》立法工作的前議員告訴筆者，他果然是找到了當時政府代表表態「倘有問題可以修改」的內容。希望那些堅持「不能修改」主張的議員，也認真閱讀一遍。其實，「不能修改」的觀點，是與他們所信奉的唯物辯證法和歷史唯物主義相悖的，是一種絕對化、凝固化的形而上學觀點。
何況，即使是同一批議員，就曾經有過對剛頒布生效不久的法律進行緊急修訂的行為記錄，而且還是發生在與土地發展事務密切相關的領域，那就是《房地產中介業務法》，在立法會通過後不到一年，因為有中介人多次提出抗議，促使特區政府向立法會提交修訂文本，增加過渡性規定，容許設於地鋪的經營者申請房地產中介人臨時准照，有關准照有效期至二零一九年八月三十一日，藉此給予過渡期讓經營者的營業場所符合法律的規定。既然如此，為何要持抱雙重標準，對引發社會爭執的《土地法》，卻不能修訂？
對此，廉政公署去年十二月發表的「閒置土地」調查報告，就做出了很好的回答。該調查報告建議行政當局，在備條件時檢討有關處理「閒置土地」的法律制度。而習近平總書記在主持中共十八屆四中全會審議通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》時，也明確提出以良法促善治，「法律是治國之重器，良法是善治之前提」的辯證關係，指出在立法過程中，由於當時的社會條件和所存在的問題沒有意識到或者不存在這樣的問題，或者在社會矛盾中沒有顯現出來，於是，在立法時就不可能有預見性立法。當法律的制定過程本身充滿了惰性和隨意性，缺乏科學、民主和詳細的審議，法律就有可能成為一種擺設，甚至在某些情況下起到相反的效果。因此，《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》就進一步提出，必須「抓住提高立法品質這個關鍵」。只有提高立法品質，實現良法之治，才能實現高品質的法治及善治。
因此，解決新《土地法》催發的政治紛爭，避免出現終審法院院長岑浩輝和律師公會會長華年達指出的「政治司法化」亂象，最好的辦法，一是盡快弄清新《土地法》的立法原意，倘政府代表當時確實是做出過相關諾言，就應當按照其所表達的原意，對新《土地法》進行補救或補強，或是修改，或是做作出法律解釋。這才是實事求是的做法。
新華澳報新聞
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