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《澳門基本法》對土地契約規範留有巧門
2017-02-04 04:29
新春開工大吉，本欄連續撰寫有關新《土地法》及解決「海一居」問題的述評。本人在此鄭重地作出利益申報聲明，本人及所服務的《新華澳報》，並非「利益相關者」，既沒持有「海一居」的單位，也不擁有任何一幅土地，更不是已被或將被宣布逾期失效的土地的持份者。至於與柯為湘先生的關係，他確實曾是《華澳日報》的大股東，但已於澳門回歸時完全退出華澳日報有限公司，現在與該公司及《新華澳報》沒有任何瓜葛，因而本欄有關「海一居」的評論，與柯為湘先生完全無關。本欄關心新《土地法》及「海一居」事件，是出於社會責任：廣義上是希望能糾正新《土地法》某些不盡完善條文的謬誤，以維護澳門特區的投資環境形象，維護土地投資者和「海一居」小業主的合法合理權益；狹義上則是希望能搶在今年立法會選舉之前得以妥適解決，以避防被有心人及激進青年為了選票利益，而利用其來撕裂社會，尤其是挑撥建制派的關係。
本欄這兩天的文稿，都引用了《澳門基本法》一百四十五條第二、三款的規定：「根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區的承認和保護。原澳門政府所簽訂的有效期超過一九九九年十二月十九日的契約，除中央人民政府授權的機構已公開宣佈為不符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定，須經澳門特別行政區政府重新審查者外，繼續有效。」這是過去兩年多來，圍繞著新《土地法》和「海一居」的問題，從來沒有被人（包括正反雙方）引用過的。本人於新春休假期間，在繼續撰寫《澳門台灣政治關係史略》書稿的同時，重溫了一遍《澳門基本法》，而感受到這個條文對於解開新《土地法》的「死結」，很有幫助。
在《香港基本法》和《澳門基本法》起草工作中，在國務院港澳辦公室任職處長，由此而兼任香港、澳門兩個基本法草委會秘書處的工作人員，因而對兩個基本法的立法原意了如指掌的楊靜輝，在《澳門基本法釋義》（人民出版社出版），及與李祥琴合著的《港澳基本法比較研究》（分別由澳門基金會和北京大學出版社出版）等著作中，對此條文有權威性的解讀：
「按照本條第三款的規定，中央人民政府授權的機構，有權審查並宣佈澳門政府簽訂的跨越一九九九年的契約，是否符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定。
「中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定，主要規定了中葡聯絡小組和中葡土地小組的組成、職責等。按規定，中葡聯合聯絡小組有權就與一九九九年澳門政權交接的有關事宜交換意見和進行磋商。中葡土地小組有權監察批出土地的數量和期限。如果澳門政府簽訂的跨越一九九九年的契約或批出的土地未經中葡聯合聯絡小組或中葡土地小組磋商同意，被中央人民政府授權的機構，如中葡聯絡小組和中葡土地小組的中方代表，就有權宣佈有關的契約不符合中葡聯合聲明的規定。
「此項審查、宣佈的工作，從中葡聯合聲明簽訂後到澳門特別行政區成立時都可以進行。澳門政府簽訂的任何契約，一經宣佈為不符合中葡聯合聲明關於過渡時期安排的規定，有關的契約在澳門回歸之後就須經澳門特別行政區政府重新審查。在審查結束前，該契約不會被澳門特別行政區政府承認。未被宣佈的澳門政府簽訂的契約，在一九九九年後會繼續有效。」
楊靜輝在書中特別強調指出，「本條之所以作出香港基本法中所沒有的這一規定，起因是在一九九一年三月，澳門政府不按中葡聯合聲明的規定，未與中方磋商同意，就擬批出澳門新口岸七幅填海地段。為此中葡土地小組中方代表奉命發表聲明，公開宣佈中國政府不承認這次批地計劃。由於中方的公開聲明，土地發展商擔心其權益在一九九九年後得不到保障，要求澳葡政府與中方磋商達成協議。由於中方的公開聲明，迫使澳葡政府改變錯誤立場。為了避免在澳門過渡時期再出現類似問題，在起草基本法時，就在附則中作出了上述預防性的規定。以防止澳葡政府對外簽訂不符合中葡聯合聲明規定和精神的、跨越一九九九年的契約。」
按照此精神，已經經過中葡土地小組審查的土地契約，包括「海一居」所在地塊，及南灣湖Ｃ、Ｄ區的地塊，是合法的，應當按照當時所生效的舊《土地法》適用。即使是批給期滿，也宜按照「新地新法，舊地舊法」的「法不溯及既往」原則，運用舊《土地法》的條文規範適當處理，而不是採用新《土地法》「一刀切」的條文規範處理。
其實，《澳門基本法》對土地問題的規範，除第七條和上述第一百四十五條之外，還有第一百二十條。其表述是這樣的：「澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。」「澳門特別行政區成立後新批或續批土地，按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理。」
楊靜輝在《澳門基本法釋義》一書中指出，「跨越一九九九年十二月十九日的土地契約，是指澳葡政府在澳門特區成立前已批出或決定的，年期超過一九九九年十二月十九日的所有土地契約。這些土地契約在一九九九年十二月十九日後的效力，將由澳門特區政府依法予以承認和保護。
「由於土地及其建築是澳門居民生存的基本物質條件之一，解決好跨越一九九九年土地契約的效力問題，承認並保護合法土地契約有關的一切權利，就成為關係到澳門居民切身利益和澳門社會穩定的大事。依照原有制度不變和『平穩過渡』的原則，本條對此作了規定。
「一、對於跨越一九九九年的土地契約，澳門特區會依法予以承認和保護。依法，首先是基本法，尤其是本條的規定；其次，還要依照澳門特區的其他法律，特別是有關土地管理制度方面的法律。
「二、只有跨越一九九九年的合法土地契約，才會得到澳門特區的承認和保護。凡是符合基本法和澳門特區法律的土地契約，才算得上是合法的土地契約。所謂『承認』，是認可由原澳葡政府與承租人簽定的土地契約的合法性。對於合法的土地契約及與該土地契約有關的一切權利，基本法都予以承認和保護，澳門特區政府應採取相應的保護措施。『保護』，即要維護合法土地契約及當事人的一切合法權利，制止和懲罰一切侵權及違法行為。」
值得注意的是，同樣是規範土地問題的《香港基本法》第一百二十條，則是這樣表述的：「香港特別行政區成立以前已批出、決定、或續期的超越一九九七年六月三十日年期的所有土地契約和土地契約有關的一切權利，均按香港特別行政區的法律繼續予以承認和保護。」
與《澳門基本法》第一百二十條相比，雖然兩者的基本意思一樣，但也有重大的差異。那就是，在澳門，是「依法」承認和保護回歸前已批出的土地，而按楊靜輝的詮釋，「依法」的「法」，既包括澳門特區的法律，更包括而且還「首先是」基本法；而在香港，則只是按照香港特區的法律繼續予以承認和保護。
因此，承認和保護回歸前已經批出的土地，不但適用《土地法》，而且更適用《澳門基本法》。尤其是第六條的規定：「澳門特別行政區以法律保護私有財產權。」與這個條文的規定來衡量，新《土地法》的「一刀切」規定，符合《澳門基本法》所揭櫫的「澳門特區的基本經濟制度是資本主義的財產私人所有制。私有財產制是資本主義經濟制度的基礎」的精髓嗎？
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