從良法促善治看澳門「立法法」的缺失

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　　張德江委員長在澳門特區的四十八小時行程中，也視察了澳門特區立法會，並與全體議員會面及作了重要講話。這是繼張德江委員長前年十月在北京會見澳門特區立法會全體議員，寫下了回歸（包括香港在內）以來國家領導人首次會見特區全體議員的記錄以來，首次有國家領導人視察特區立法會。這項行程，同樣也凸顯了中央對澳門特區的全面管治權。

　　實際上，特區立法會所擁有的和行使的高度自治的立法權，是中央透過《澳門基本法》授予的，不是「天生自有」的。在憲法學上，尤其是在國家的單一制結構下，中央在不影響國家主權統一行使的情況下，把本來應該由自己管理的地方性事務授予地方政府自主管理，中央只發揮監督作用。自治權的行使以不妨礙國家主權和和國家統一為限度，如果地方自治權損害了國家主權與統一，中央就可以取消這些自治權。因此，《澳門基本法》除了是授予澳門特區高度自治的立法權之外，更具體規定，澳門特區的立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案。備案不影響該法律的生效。全國人大常委會在徵詢其所屬的澳門基本法委員會的意見後，如認為澳門特區立法機關制定的任何法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人大常會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特區的法律另有規定外，無溯及力。基本法的這些規定，不但明確了中央（最高國家權力機關及最高國家立法機關）與特區（特區立法機關）的關係，而且也確立了在立法領域，中央對特區的全面管治權。

　　張德江委員長向議員們提出了三點希望。其一是牢固樹立國家觀念，擁護《澳門基本法》，效忠中華人民共和國澳門特別行政區，切實維護憲法和基本法共同構成的特別行政區的憲制基礎，確保基本法確定行政主導體制能有效運作，維護基本法確立立法會的制度安排。其二是不斷推進法制建設，要善於把握「一國兩制」實踐與澳門經濟發展的實際需要，注意加強與行政機關協調配合，推進特區法律建設，原來有不少不適時的舊法律需要修改，也有不合時的應廢除，並應該進一步建立好新法律。堅持有澳門特色的民主協商理性討論，拒絕拉布、訴諸暴力等不良現象，維護澳門特區立法機關的尊嚴、聲譽和形象。，其三是做好本屆立法會最後三個月的收官工作，為下一屆立法會做好基礎。

　　張德江委員長所說的「原來有不少不適時的舊法律需要修改，也有不合時的應廢除，並應該進一步建立好新法律」，是作做最高國家立法機關「掌舵人」對特區立法人的忠告。筆者曾多次引述習近平主席的論述：「法律是治國之重器，良法是善治之前提」。必須「抓住提高立法品質這個關鍵」。只有提高立法品質，實現良法之治，才能實現高品質的法治及善治。

　　因此，「依法行政」的法必須是良法，亦即體現和反映廣大「澳人」利益和意志的法律；良法還必須是適合澳門特區區情的法律，只有符合澳門特區實際情況的法律，才能被人們從內心信仰。法治的其中一項內容，就是法律的不斷完善，使其符合最大的利益公約數。希望有意爭取連任的現任議員，更希望進入立法會的參選者，都牢牢記住這些道理。

　　實際上，從對新《土地法》的爭論中，就可知立法會以制定「良法」來促進「善治」的重要性。也側面論證了習近平主席如下的論述：，「在立法過程中，由於當時的社會條件和所存在的問題沒有意識到或者不存在這樣的問題，或者在社會矛盾中沒有顯現出來，於是，在立法時就不可能有預見性立法。當法律的制定過程本身充滿了惰性和隨意性，缺乏科學、民主和詳細的審議，法律就有可能成為一種擺設，甚至在某些情況下起到相反的效果。」

　　因此，作為立法者，在「抬頭看路」亦即牢固樹立國家觀念，效忠憲法和基本法，及加強與行政機關協調配合，推進特區法律建設的同時，也應「埋頭拉車」，嫻熟掌握立法學的原理。

　　實際上，新《土地法》就忽略了立法學上的一個重要原則——「法不溯及既往原則」。而《中華人民共和國立法法》（第九十三條），及台灣地區的《中央法規標準法》（第十七條），就是確立了「法不溯及既往原則」。「法不溯及既往原則」是一項基本的法治原則，就是不能用今天的規定去約束昨天的行為。在我國，「法無溯及力」同樣適用於民法、刑法、行政法等方面。這是因為，法具有指引作用，無論是確定的指引還是不確定的指引，都是為人們提供一個既定的行為模式，引導人們依法實施自己的行為。而新法頒布之前，並不存在新法提供的既定的行為模式，所以頒布後的新法就不能依據該模式對之前人們的行為去引導。換句話說，新法頒布前人們的行為，只能按照當時的法律來調整。另外，法還具有預測作用，即憑藉法律的存在，人們可以預先估計相互間行為的法律後果。但是，未頒布的法，並不為人們預知，自然也就不能起到任何作用，因此，新法不具有溯及力。

　　要說澳門立法會議員不知道有立法適用規則中的「法不溯及既往原則」，也不盡然。因為他們在發現新的《經濟房屋法》與舊的《經濟房屋法》發生法律衝突時，就提出「新人新法，舊人舊法」的著名訴求，並獲得行政長官接納。為何當新《土地法》與舊《土地法》發生法律衝突時，就不說「新地新法，舊地舊法」了呢？有人老是強調新舊《土地法》都是規定臨時批給二十五年都沒有利用的土地必須宣布失效，但卻刻意不提新《土地法》剝奪了行政長官在處理此問題上所享有的行政自由裁量權，而行政自由裁量權正是張德江委員長所強調的「行政主導」政治體制的重要特徵之一。

　　之所以會發生這個重大失誤，可能與被稱為「澳門立法法」的《關於訂定內部規範的法律制度》沒有像《中華人民共和國立法法》或者台灣地區的《中央法官法規標準法》那樣，明訂「法不溯及既往原則」的「適用規則」有關。其實，何止是「法不溯及既往原則」，「澳門立法法」竟然沒有像《中華人民共和國立法法》那樣，專門設立「適用規則」的章節。實際上，無論是《中華人民共和國立法法》，還是《中央法規標準法》，都是設立「適用規則」的。而立法學及立法技術上的「適用規則」，除了「法不溯及既往原則」之外，還有「上位法優於下位法」、「後法優於前法」、「特別法優於一般法」等。但是，這些極為重要的立法原則，在「澳門立法法」中竟然一字不見。這就使得立法會議員們，在行使立法權時，可能會忽略這些重要原則，輕者可能會發生法律衝突，重者就可能會制定了不符合最大公約數，甚至會窒礙社會公平發展，不利於善治，甚至會造成社會混亂的「不是良法」。新《土地法》的教訓，就跡近如此了。

　　按理說，澳門特區立法會主席賀一誠先生是全國人大常委會委員，另有幾位立法會議員是全國人大代表，分別或全部參與了制定《中華人民共和國立法法》（二零零零年三月十五日第九屆全國人大第二次會議），和修訂《中華人民共和國立法法》（二零一五年三月十五日第十二屆全國人大第三次會議）的工作，而賀一誠先生還在全國人大常委會的會議上，參與了對《中華人民共和國立法法》的「細則性審議」工作，應該是知道在立法技術上，是必須掌握「法不溯及既往」、「上位法優於下位法」、「後法優於前法」、「特別法優於一般法」等適用規則，並應將之設立在「澳門立法法」中，以確保澳門特區的立法品質的。但是遺憾的是，「澳門立法法」卻沒有引進這些極為重要的「適用規則」，也就難怪新《土地法》會發生抵觸「法不溯及既往原則」的重大失誤。

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