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從《經濟房屋法》缺陷看應提高立法品質
2017-05-19 05:33
習近平主席對澳門特區的「四點希望」，其第一點是「繼續奮發有為，不斷提高特別行政區依法治理能力和水平」，其中劈頭一句就是「要善於運用法治思維和法治方式進行治理，要強化法治意識，特別是要完善與澳門特別行政區基本法實施相配套的製度和法律體系，夯實依法治澳的製度基礎」。
而受習近平主席委派視察澳門特區的張德江委員長，在視察澳門特區立法會時也表示，期望立法會的工作做得更好，並指出澳葡年代留下不少不合時宜的法律，應該重新制訂，期望立法會要立「良法」，還形容法律是法治的重器，要令廣大澳門市民受惠。
而就在張德江委員長對澳門立法會「立良法」充滿期待之際，卻發生了一宗由立法會制定的法律，由於表意含糊，模棱兩可，而導致社會不安，民情不滿的事件。那就是特區政府房屋局在執行《經濟房屋法》時，以預約買受人或配偶持有居住物業為由，解除多個「萬九」經屋家團的買賣預約合同，從而引發社會極大爭議，多個受影響家團到廉政公署投訴房屋局行政失當。廉政公署經過調查及分析後，於前日公佈調查結果，指現行《經濟房屋法》並未強制規定申請人的配偶必須成為家團的組成部分，因而房屋局應當接納在輪候經屋期間結婚的申請人不將配偶納入家團名單的申請，並在符合法律規定的其他條件時向申請人發出經濟房屋單位「做契」的許可書。
在第四屆澳門特區政府組班時，中央和澳門特區行政長官崔世安決定實施「新人事，新氣象」之後，新任廉政專員有亮眼的表現。在反貪防腐領域，既打蒼蠅，也打老虎，揪出來披著「反貪英雄」外衣的前檢察長何超明；在行政申訴領域，也對市民的申訴作出客觀公平，而且更重要的是法律解讀精準的見解。今次對《經濟房屋法》有關「申請人配偶」的解釋，就指出房屋局在「依法行政」方面有所缺失，損害當事人的合法權益。
對此，運輸工務司司長羅立文回應說，將會按照廉署的方法處理，亦會接受廉署的建議，盡快開展立法程序檢討《經屋法》，但暫時未有時間表。這個態度，極為理性，值得稱讚。
而同是葡裔居民的房屋局長山禮度，可能因為是被投訴者，因而顯然對廉政公署的調查報告持保留態度，聲稱相關經屋申請人可否「做契」，需視乎其他條件是否符合。他又表示，房屋局高度重視廉政公署的調查報告，房屋局的法律團隊也即時就報告進行分析，往後會作出結論；而房屋局是否會採納廉署意見，山禮度表示會在法律團隊分析後才能再作跟進。
從廉政公署調查報告的分析，和山禮度的回應，及其較早時的表態，可見兩者的分歧，是對《經濟房屋法》第十八條的文字表述有不同理解：「一、須申報的每月收入及資產淨值包括家團成員或個人申請人的收入及資產。二、如家團成員或個人申請人的配偶為澳門特別行政區居民且為着申請的效力不屬於家團的組成部分，申報還須包括配偶的每月收入及資產淨值。三、如有合理解釋，可請求房屋局局長例外許可免除上款所指的申報。」很明顯，廉政公署的落腳點是當事人「申請」之時的婚姻狀態；而房屋局的執法焦點則是在於同房屋局簽買賣預約合同，甚至是房屋局發出「許可書」之際，當事人的婚姻狀態。如果房屋局的行政效率高速，問題並不大；但現實情況卻是，從當事人「申請」到「做契」，往往拖個十年八年，當事人總不能在此期間，不談戀愛不結婚吧？何況，在房屋局進行「申請」程序時，並沒有說明其對《經濟房屋法》第十八條的執行標準，因而當事人就「不知者不罪」，按照人生規律和社會慣例，談戀愛結婚生子。要知道，現在「光棍」、「剩女」的家庭及社會壓力並不輕呢。
對法律條文內容尤其是文字表述有不同理解，似乎已經是澳門特區政府一些部門存在的通病，而且又「偏好」發生在葡裔居民擔任的局長的身上。實際上，前一段時間，對聘用工作人員的學歷標準，在「學士」的定義，某葡裔局長就有不同理解。這有可能是華人與葡人對法律文字的理解，有著某些差異。尤其是由於法律是以中葡文雙語頒布，而華人和葡裔當政者是分別以中葡文法律文本為依據及進行解讀，從而出現差異，特別是分別在中國內地或台灣地區，及在葡國修讀法律，可能會有不同的法律閱讀及運用習慣。
然而，即使是同是華人對中文法律文本中的某些辭藻，也可能會發生認知的分歧。這次《經濟房屋法》出現的問題，相信就是華人的官員之間，都會有不同的理解。這毫不出奇，當年台灣海基會副秘書長許祐惠（法學博士）就在閒聊中對筆者表示，同是一個「得」字，就可能會導致不同理解。倘是讀作「DEI」第三聲，就是「必須」的意思；倘是讀作「DE」第二聲，就是「可做可不做」。因而台灣地區的法律，盡量避免用「得」字。
同樣，《澳門基本法》第九十五條「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構」，對「可」字就有不同的解讀。時任行政法務司司長的陳麗敏，在向立法會引介《設立民政總署》法案時，就解釋為「可設可不設」。然而，從基本法其他含有「可」字的條文看，應是朝向「可設」解讀。
因此，要徹底解決本文開首所指的問題，還是修改《經濟房屋法》的相關條文，尤其是第十八條，將廉政公署的解讀固化為其立法原意及文字標準。
由周旺生著，法律出版社和北京大學出版社兩個版本出版的《立法學》指出，成文法律最顯著的外部特徵之一，在於它由文字以及由文字構成的語言排列、組合而成。語言文字是一切成文法最基本的要件。因而法律的文字必須明確、肯定，即用最清楚的、具體的、明白無誤的語言文字，來規定人們的行為模式和法律後果，來表述其他各種非規範性內容。而澳門的法律體系是歐陸法系（又稱大陸法系），是成文法，立法會在制定法律時，就應嚴謹地按照這個論述來使用文字。
第六屆立法會選舉就要進行了。行政長官應當更好地掌握好《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》提供「多數議員由選舉產生」的機制，強化立法會的唯一立法機關的功能。直選產生的議員是表達民意，得票多者未必懂得法律；間選產生的議員是利益團體的代表，雖然其專業性可能會好些，但也未必全部都有專精的法律學養。因而在行使委任官委議員的權力時，多委任法律工作者，以補強選任議員在法律知識上的不足，使得立法會真正肩負起「立法」的功能。
另外，立法會的輔助部門，也宜分別參考全國人大常委會設立法律委員會，或台灣地區「立法院」設置法制局的方式。立法會主席賀一誠先生作為全國人大常委會委員，在參與國家立法工作中，應當了解全國人大常委會法律委員會的功能和作用。澳門立法會的輔助部門單靠法律顧問的「個體」，而非法律委員會或法制局的「機制」，是不足夠的。
習近平主席諄諄教導，「法律是治國之重器，良法是善治之前提」。張德江委員長在考察立法會時，就直接引述了習近平主席的這句名言，並囑咐立法會既要堅持監督政府、又要配合政府施政的基礎，原來有不少不適時的舊法律需要修改，也有不合時的應廢除，並應該進一步建立好新法律。因此，無論是此後的立法活動，還是對待《經濟房屋法》和新《土地法》，都應建立牢固的「立良法」的理念。
新華澳報新聞
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